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2019年12月8日
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张海波:发展完善社会稳定风险评估体系

 中国防范化解重大社会风险、维护社会稳定的实践具有积极的启示意义。在全球风险社会的背景下,中国稳定、安全的社会环境,已经成为展现中国国家和社会治理能力的一张名片。

  防范化解重大风险已经成为各级党委和政府当前各项工作的重中之重,而防范化解重大社会风险又是防范化解重大风险的优先议题。2019年1月21日,习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上的讲话中,对当前防范化解重大风险的重点领域做出部署,其中包括防范化解重大社会风险,明确要求维护社会大局稳定。

  防范化解人民内部矛盾的成功经验

  中国在防范化解重大社会风险上具有超过40年的经验积累,实现了长期的社会稳定。从一定程度看,中国改革开放取得巨大成就的成功经验,不仅在于持续的经济繁荣,还在于长期的社会稳定,二者缺一不可。在中国的情境中,长期的社会稳定不仅是各级党委和政府的工作目标,也符合广大人民群众的根本利益。即便在全世界范围内比较,中国防范化解重大社会风险、维护社会稳定的实践都具有积极的启示意义。在全球风险社会的背景下,稳定、安全的社会环境,已经成为展现中国国家和社会治理能力的一张名片。

  防范化解重大社会风险重在防范化解人民内部矛盾。在过去40余年中,中国维护社会稳定的成功经验主要在于有效地防范和化解了人民内部矛盾。自改革开放以来,中国社会发生了深刻变动,利益格局深刻调整,由此产生了一定的人民内部矛盾。如何化解人民内部矛盾,这是任何国家在社会转型期都会面对的挑战。早在10年前,风险社会理论的开创者、德国社会学家贝克就曾指出,中国在过去30余年间完成了西方两三百年走过的历程,其间经历的转型阵痛和利益调整可见一斑,由此产生的人民内部矛盾也可见一斑。

  本质是满足人民群众的

  美好生活需要

  党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一论述对各项工作都具有引领作用。这意味着,党和政府各项工作的努力方向是满足人民群众的美好生活需要,防范化解社会风险也是如此,其本质是满足人民群众对美好生活的需要,提升人民群众的获得感、幸福感与安全感。

  具体来看,人民的美好生活需要包括对优质教育、医疗、环境、住房、就业、社保等公共资源和服务的需要,如果这些需要得不到有效满足,就会转化为人民内部矛盾。因此,在当前防范化解重大社会风险的背景下,防范化解人民内部矛盾的关键就是满足人民群众的美好生活需要。这就需要发展和完善社会稳定风险评估制度。这主要是因为,虽然满足人民群众美好生活需要的主要职责在各级党委和政府以及政府各个职能部门,但在实践中,尤其在地方层面,社会主要矛盾转化对部门工作的引领作用尚未充分发挥。人民群众的美好生活需要及合理的利益或权利诉求未能得到充分满足的情形时有发生,制造或激化了人民内部矛盾,影响了社会大局的稳定。因此,在现阶段,为防范化解重大社会风险,仍然有必要提供一种“修补”机制——发展和完善社会稳定风险评估。这可以从以下几个方面着手。

  第一,从制度上保障社会稳定风险评估的合法性。目前,社会稳定风险评估制度主要依据2012年发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》以及《国家发改委关于重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》。这两份文件为党委和政府的重大决策制定、重大政策出台,以及发改委立项的重大工程项目的社会稳定风险评估提供了一定的制度保障。需要注意的是,在当前国务院推行“放管服”改革的背景下,一些前置审批程序纷纷被取消,导致一些地方政府对重大工程立项社会稳定风险评估必要性的认识也在下降,这是要引起关注的现象。然而,需要特别指出的是,在社会主要矛盾转化和当前防范化解重大社会风险的背景下,社会稳定风险评估不但不能削弱,还需要更加重视。这就需要各级党委和政府重新认识社会稳定风险评估的必要性,甚至可以考虑出台地方法规,从制度上保障社会稳定风险评估的合法性。

  第二,从政策注意力分配上加强对社会稳定风险评估的重视。在党的十九届三中全会启动的党和国家机构改革中,中央维稳办被撤销,社会稳定风险评估的职能转移至中央政法委。在这一过程中,由于地方层面相应的机构改革存在一定的滞后性,以及各地政法委对这项工作的了解尚需时间,导致社会稳定风险评估工作获得的政策注意力下降。要解决这一问题,就需要对政法委在社会稳定风险评估上的职责进行明确和细化。考虑到机构改革在地方层面的差异性,在有的地方,如果政法委不承担社会稳定风险评估的职责,则需要明确这项职能的具体承担部门。

  第三,从社会成本上考虑社会稳定风险评估的成本和收益。在一些地方,按照“谁实施、谁付费”的原则,重大工程立项和一些涉及企业经营收益的重大决策出台的社会稳定风险评估通常由企业付费。这部分费用虽然不多,但也增加了企业的经营成本,降低了企业开展社会稳定风险评估的意愿。这需要站在社会成本的角度来理解社会稳定风险评估的成本和收益。开展社会稳定风险评估虽然在一定程度上增加了企业的经营成本,但也可以避免更大的社会成本,创造更大的社会收益。在社会稳定风险评估的实际工作中,压缩成本的做法并不可取,最终只能导致社会稳定风险评估流于形式,难以取得实效。考虑到当前企业经营困难的现实情况,应尽快开展对由政府和企业共同分摊成本的付费机制的探索,保障社会稳定风险评估合理、适度的资金投入,避免社会稳定风险评估流于形式。

  第四,从实际出发认识社会稳定风险评估过程和结果之间的关系。按照社会稳定风险评估的制度设计,凡是被评为高风险、中风险的重大决策、政策和工程项目,原则上不能实施。但在实际工作中,一些被评为高风险、中风险的决策、政策和工程项目常被人为地调至低风险,以获得顺利实施。这导致社会稳定风险评估的结果缺乏刚性。要从实际出发来认识这一问题,从社会稳定风险评估本身的合法性来看,其刚性程度本就不高,追求社会稳定风险评估结果的刚性并非是务实的选择。同时,考虑到地区发展的差异性,社会稳定风险评估在当前阶段更应该关注过程。在经济欠发达地区,对于一些关乎民生改善的重大决策、政策和项目,在社会稳定风险评估的过程中,如果高风险、中风险被人为调至低风险,且必须接受这这一结果时,应将重点转向确保各种风险防范和化解措施能够落实到位。这就需要探索社会稳定风险评估结果调整的动态追踪机制,按照“谁调整结果,谁负责落实”的原则强化对风险防范和化解措施落实情况的监督。

  第五,从科学性出发提高社会稳定风险评估的调查质量。社会稳定风险评估在实质上就是对人民群众美好生活需要的一种制度化满足。因此,社会稳定风险评估的关键是面向人民群众的需求调查。应该看到,由于发展的不平衡不充分,人民群众对美好生活的需要具有巨大的差异性。这就意味着,社会稳定风险评估的需求调查要精准地识别人民群众的需求差异,将人民群众的美好生活需要细化为具体的利益或权利诉求,在此基础上提出有针对性的利益补偿或权利保障措施。然而,从目前的现状来看,社会稳定风险评估调查的科学性还不高。这既需要改进调查方法,加强对社会风险评估第三方机构的培训,将专业的社会调查方法引入社会稳定风险评估;同时,还要优化调查队伍,将一些长期与基层群众接触、了解基层群众利益或权利关切的街道或社区干部作为调查的主力。

  (本文系国家社科基金重大项目“防范化解重大风险研究”(17VZL018)阶段性成果)

  (作者单位:中国竞彩网政府管理学院)